Органы исполнительной власти арабской республики Египет

ВВЕДЕНИЕ
Правовая система современного Египта сформировалась в XIX–XX вв. в результате взаимодействия мусульманского и европейского права.
Мусульманское право безраздельно господствовало в стране, находившейся с XVI в. под властью Османской империи, до второй половины XIX в., когда оно уступило ведущие позиции европейской правовой форме, сохранив свою монополию лишь в регламентации вопросов личного статуса.
С начала XIX в. Египет обладал определенной самостоятельностью во внутри- и внешнеполитическом плане в рамках Османской империи. Он пользовался фактической автономией в вопросах внутреннего управления и законодательства. На него не распространялось действие нормативно-правовых актов, изданных султаном.
Уже в середине XIX в. все торговые споры в Египте решались специальными советами, применявшими османский Торговый закон, а в случае его молчания – нормы французского Торгового кодекса. В 1855 г. начал действовать первый египетский Уголовный кодекс.
Открытие в 1869 г. Суэцкого канала превратило Египет в зону особых интересов Англии и Франции. Под давлением европейских государств Египет заключил соглашение, по которому были созданы "смешанные суды" (в составе европейских и египетских судей), имевшие юрисдикцию по делам, затрагивающим иностранцев. Политика наместника турецкого султана в Египте Мухаммеда Али и его последователей объективно была направлена на развитие капиталистических отношений и в правовой сфере выразилась в издании ряда крупных законов, кодексов – Гражданского, Торгового, Уголовного, Морского и Уголовно-процессуального – для смешанных (1875) и национальных (1883) судов на основе заимствования западноевропейских образцов (главным образом французских). В результате этих реформ сфера действия мусульманского права в Египте стала ограничиваться главным образом регулированием отношений личного статуса и правового положения вакфов (эти вопросы остались в ведении мусульманских судов).
Таким образом, в Египте сложилась и сохраняется по сей день смешанная правовая система, которую можно условно назвать романо-мусульманской. Египетское семейное и наследственное право относится к мусульманской правовой семье, а большинство других отраслей права – к романской.
В 1923 г. Египет стал независимым королевством при сохранении полуколониальной зависимости от Англии. В 1948 г. был принят и в 1949 г. вступил в силу новый ГК. Основанный, как и прежде, на французской модели, этот кодекс имел некоторые заимствования из итальянского и германского гражданского права, египетской судебной практики, а также включал отдельные мусульманско-правовые нормы.
Недовольство иностранным засильем в стране привело в 1952 г. к военному перевороту, положившему начало египетской революции. Новое правительство, которое возглавил подполковник Гамаль Абдель Насер, низложило монархию и установило республику. Его программой стала борьба против империализма, за ликвидацию феодализма, национальных монополий, коррупции и социальной несправедливости. В течение 18 лет (с 1952 по 1970 г.) проводилась политика строительства "арабского социализма", в рамках которой были национализированы иностранные и крупные частные предприятия, проведена антипомещичья аграрная реформа, введено государственное планирование экономики и элементы рабочего самоуправления на предприятиях. Преобразования значительно изменили облик многих отраслей египетского права (конституционного, административного, трудового, земельного, права социального обеспечения). В то же время ряд основ правовой системы, таких как соотношение мусульманского и светского права, практически не был затронут (даже несмотря на ликвидацию шариатских судов в 1956 г.).
После смерти Г. А. Насера (сентябрь 1970 г.) пришедшее к власти правительство А. Садата отказалось от социалистической ориентации и взяло курс на развитие национального частного капитала. Иностранному капиталу был открыт широкий доступ в самые различные сферы египетской экономики.
Однако Конституция Египта, принятая в 1971 г., сохраняла социалистическую фразеологию. Лишь в 1980 г. путем референдума были одобрены поправки к важнейшим статьям Конституции, удалены положения о "социалистической системе хозяйства", об устранении классовых различий, введены новые нормы о многопартийной системе. Тем не менее Конституция сохраняет все основные идеи насеровского периода, включая положения об "арабском социализме".
Существующее государственно-правовое устройство Египта основано на своеобразном сочетании социалистических идей, исламских ценностей, положений конституционализма, связанных с общечеловеческими принципами, наконец, норм, обеспечивающих функционирование рыночной экономики в ее современных социальных формах. Социалистические концепции воплощаются в конституционных нормах о ликвидации неравенства в доходах, о защите рабочих и крестьян, о мире, свободном от эксплуатации в любых ее формах и т.д. Одновременно восприняты многие основные концепции западного либерализма, включая идеи правового государства (верховенства права), разделения властей, естественных прав человека, парламентаризма, конституционного контроля и др.
Конституция (ст. 2) закрепила ислам в качестве государственной религии и принципы шариата – в качестве основного источника законодательства. Закон о защите ценностей от порока 1980 г. запрещает занимать руководящие должности лицам, отрицающим "божественные законы" (т.е. заповеди Аллаха). Влияние шариата проявляется прежде всего в семейном, наследственном праве, в значительно меньшей степени – в конституционном, административном, уголовном, гражданском праве.
Мусульманское право действует в Египте как в кодифицированном, так и в своем традиционном, доктринальном виде. В случае "молчания" закона по вопросам личного статуса суды применяют наиболее предпочтительные выводы ханифитского толка мусульманского права, однако ведущим источником права остается нормативный акт. Иерархию нормативно-правовых актов возглавляет Конституция 1971 г., за ней следуют законы, принятые парламентом; имеющие регламентарный характер декреты и постановления Президента; административно-исполнительные распоряжения правительства, приказы и решения министров.
Значительно меньшую роль среди источников права играют правовые обычаи и судебная практика. В частности, Верховный административный суд Египта неоднократно признавал, что администрация университетов в своих решениях должна придерживаться устоявшихся академических обычаев, если они не противоречат норме законодательства. Источниками права признаются решения высших звеньев судебной системы и системы административной юстиции, вынесенные по конкретным делам, но формулирующие правовые принципы, которые могут применяться при рассмотрении аналогичных дел в будущем.
В настоящее время Египет – это унитарное государство. Административно-территориальное устройство – 27 губернаторств (мухафаз), которые делятся на округа (марказы), округа – на районы (нахии). [Сюкияйнен Л. Р. Государственный строй. Судебная система // Арабская Республика Египет. Справочник. – М., 1990, стр. 129.]
Действующая Конституция была принята 11 сентября 1971 г., основные изменения и дополнения вносились в нее в ходе референдума 22 мая 1980 г. Она определяет характер египетского государства как демократического, социалистического, основанного на союзе трудовых сил народа (ст. 1).
По форме правления Египет – президентская республика с некоторыми элементами парламентаризма. Политический режим – полудемократический, сочетающий авторитарные тенденции с либеральными началами. Провозглашена и в известной мере реализуется свобода прессы, партийной, политической деятельности.
1. СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЕГИПТА
Главой государства и главой исполнительной власти является Президент, который избирается на шестилетний срок путем всеобщих прямых выборов. Допускается переизбрание одного лица неограниченное число раз.
Как глава государства Президент заключает международные договоры, наиболее важные из которых подлежат ратификации Народным собранием. Президент является верховным командующим вооруженными силами и полицией, председательствует в Национальном совете обороны. Он вправе объявить чрезвычайное положение (с утверждением парламентом) и войну (по уполномочию парламента).
Президент проводит (по своему усмотрению) референдумы по любым важным вопросам, касающимся высших интересов страны, а также обязан провести референдум при изменении Конституции и роспуске парламента. В последнем случае он приостанавливает заседания парламента и в течение 30 дней проводит референдум. Вопрос о том, распускается ли парламент, решают избиратели.
В качестве главы исполнительной власти Президент совместно с правительством разрабатывает общую политику государства и контролирует ее осуществление. Он созывает заседания Совета министров, присутствует и председательствует на них, назначает премьер-министра (председателя Совета министров) и других членов правительства, гражданских и военных должностных лиц, дипломатических представителей, а также освобождает их от обязанностей. Президент также назначает 1/3 членов Консультативного совета, вправе назначить одного-двух вице-президентов и определить круг их полномочий.
Большие полномочия принадлежат Президенту в законодательной и вообще нормотворческой сфере. Он обладает правом вето, правом законодательной инициативы и пользуется регламентарными полномочиями – правом принимать декреты во исполнение законов и в целях охраны общественного порядка, создания и регулирования деятельности государственных служб и ведомств. Исполнительные акты Президента не могут изменять законы, приостанавливать их действие или освобождать кого-либо от их реализации. Президент также может издавать декреты, имеющие силу закона, если парламент не заседает, при условии последующего рассмотрения их Народным собранием.
Наряду с Президентом исполнительную власть осуществляет правительство – Совет министров, "высший исполнительный и административный (распорядительный) орган государства" (ст. 153 Конституции). Хотя фактически, а иногда и юридически руководителем правительства является Президент (например, когда он председательствует на заседаниях правительства), в Египте есть должность премьер-министра и его правовое положение отличается от положения министров: Народное собрание может его уволить только после вторичного решения об этом и референдума. Тем не менее премьер-министр осуществляет лишь функции "административного премьера". Помимо премьер-министра в состав правительства входят также министры и их заместители. [Сюкияйнен Л. Р. Государственный строй. Судебная система // Арабская Республика Египет. Справочник. – М., 1990, стр. 133.]
Премьер-министр и министры назначаются Президентом (без утверждения парламентом), при этом не требуется, чтобы назначенный премьер представлял Президенту кандидатуры министров своего кабинета: Президент вправе подобрать их самостоятельно. Министр может быть членом Народного собрания, он сохраняет свой депутатский мандат и право голосовать в парламенте. [Аранович А. М. Местное управление в арабских странах // М., Постскриптум, 2001, стр. 87.]
Полномочия правительства включают: разработку совместно с Президентом общегосударственной политики и контроль за проведением ее в жизнь: подготовку законопроектов, а также проектов государственного бюджета и плана социально-экономического развития: контроль и координацию деятельности министерств, иных центральных ведомств, публичных корпораций и организаций; контроль за исполнением законов, а также обеспечение государственной безопасности, охрану прав граждан и интересов государства. Во исполнение своих полномочий правительство принимает административные распоряжения.
Согласно Конституции члены правительства отвечают как перед Народным собранием, так и перед Президентом. Однако парламентская ответственность носит формальный характер – на практике правительство подчинено только Президенту. Президент вправе созывать заседания правительства и присутствовать на них в качестве председательствующего, он вправе требовать от министров представления отчетов об их деятельности, а также привлекать их к ответственности за преступления, совершенные в ходе исполнения своих обязанностей или в связи с ними. Нередко Президент Египта лично возглавляет правительство, обходясь без самостоятельного поста премьер-министра.
Наряду с Гражданским кодексом [Текст кодекса см.: Гражданский кодекс с последними изменениями и дополнениями. – Александрия, 1990 (на арабском яз.)] важнейшим источником права Египта является Конституция 1971 г. Согласно Конституции, в АРЕ признаются три формы собственности: государственная, кооперативная и частная, причем первая характеризуется как "собственность народа" и основа "социалистической системы". Частная собственность представлена прежде всего "неэксплуататорским капиталом" (ст. 32 Конституции), призвана выполнять социальную функцию на службе национальной экономики, не должна противоречить общему благополучию народа. Она не может быть отчуждена без соответствующего закона и должного вознаграждения. Конституция предусматривает установление максимума земельной собственности с целью защиты крестьян и сельскохозяйственных рабочих от эксплуатации. В настоящее время максимум земли составляет 100 федданов на семью (42 га).
Египетское законодательство подразделяет государственную собственность на частную и публичную. К частной относится любая принадлежащая государству или иному публичному юридическому лицу собственность, используемая для получения материальной выгоды и поэтому в целом регулируемая нормами гражданского (частного) права. Однако принадлежность такой собственности государству придает ему специфику (повышенная степень правовой защиты, в том числе административными методами). К публичной собственности относится движимое и недвижимое имущество, принадлежащее государству или юридическому лицу публичного права и предназначенное для использования в интересах публичной пользы в силу самого характера данного имущества либо в соответствии с законом, декретом или решением компетентного министра. ГК запрещает распоряжаться таким имуществом, принимать по отношению к нему принудительные административные меры либо приобретать его за давностью.
Важным источником при руководстве действий исполнительных органов в Египте остается Торговый кодекс 1883 г., следующий французской модели. В 1998 г. парламент одобрил в целом полностью обновленную версию этого Кодекса. Наряду с ним действует ряд крупных законов: Закон о компаниях 159/1981 (в редакции Закона 3/1998), Закон о торгах 9/1983, Закон о лизинге 95/1995, Патентный закон 132/1949, Закон об авторском праве 38/1992, Закон о торговых марках 257/1939 и др.
В 1990-х гг. правительство продолжало курс на рост открытости национальной экономики и либерализацию экономических отношений.
Закон о публичных предприятиях 203/1991 привел в действие программу широкой приватизации, разрешив приобретать акции публичных предприятий частным инвесторам, в том числе иностранным. В 1997 г. принят новый Закон о стимулировании и гарантиях иностранных инвестиций, заменивший Закон 1989 г. Закон о банках 155/1998 разрешил иностранцам приобретать акции египетских банков и позволил приватизацию нескольких публичных банков. Закон 156/1998 об изменении Закона о страховании 91/1995 снял предел (49%) на долю иностранцев в капитале страховых компаний, разрешил приватизацию государственных страховых организаций.
2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСПОЛНЕНИЕ ФУНКЦИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ЕГИПТА В СООТВЕТСТВИИ С ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМ ПРАВОМ
В египетской правовой науке нет единства взглядов на предмет административного права. Одни авторы включают в данную отрасль все правовые нормы и принципы, касающиеся органов исполнительной власти (публичной администрации), а другие видят назначение административного права в регулировании осуществления административных функций в целях реализации исполнительной власти. Как правило, оба подхода – структурный и функциональный – сочетаются в определении административного права как отрасли публичного права, предмет которой составляют регулирование организации, полномочий и деятельности органов публичной администрации по осуществлению исполнительной власти (функций государственного управления), их отношений между собой, с иными государственными органами, с гражданами и ассоциациями, а также закрепление правовых основ административной юстиции и административного процесса.
Административное право – относительно молодая отрасль египетского права, в становлении и развитии которой заметную роль сыграла судебная практика. Египетская правовая наука связывает возникновение административного права с созданием в 1975 г. "смешанных судов" в качестве судебных органов общей юрисдикции для разрешения споров с участием иностранцев. Эти суды в соответствии с положением об их организации не могли рассматривать дела, касавшиеся государственной собственности или вопросов суверенитета, а также деятельности административных органов (за исключением жалоб на административные мары, затрагивавшие имущественные или личные права иностранцев). Все эти вопросы были отнесены к компетенции административных органов. Аналогичную норму предусматривало и положение об организации национальных судов, созданных в 1883 г. Конституция Египта 1923 г., закрепив принцип разделения властей, фактически подтвердила изъятие вопросов организации и деятельности государственной администрации из юрисдикции общих судов.
Важнейшим рубежом в становлении административного права явилось принятие Закона № 112 от 1946 г. о Государственном совете, предусмотревшего формирование органов административной юстиции и закрепившего основы административного процесса. Египетские ученые полагают, что с созданием независимой системы административных судов завершилось становление административного права как самостоятельной отрасли публичного права. [Мухаммад ан-Надджар. Принципы и нормы административного права. – Каир, 1993–1994, с. 11–12 (на арабском яз.).]
Центральная роль среди нормативно-правовых актов принадлежит Конституции Египта, принятой на референдуме 11 сентября 1971 г. [Текст конституции см.: Конституция Арабской Республики Египет. Изд. 2-е. – Каир, 1988 (на арабском яз.).] Основополагающее значение для административного права имеют разделы Конституции, касающиеся, в частности, центральных органов исполнительной власти, местного управления, судебной власти (Государственного совета). [Сюкияйнен Л. Р. Государственный строй. Судебная система // Арабская Республика Египет. Справочник. – М., 1990, стр. 128.]
К источникам административного права относится и текущее законодательство, прежде всего, прямо посвященное административным вопросам – например, Закон № 43 от 1979 г. о местной власти, Закон № 58 от 1978 г. о деревенских старостах и шейхах, Закон № 10 от 1990 г. об изъятии недвижимой собственности в интересах публичной пользы. Кроме того, египетская правовая наука относит к источникам административного права отдельные разделы гражданского и уголовного законодательства, в частности, положения Гражданского кодекса 1948 г. о наделении субъектов публичного права правами юридического лица и о публичной собственности, а также статьи Уголовного кодекса 1937 г. относительно ответственности государственных служащих за отказ от работы или невыполнение своих обязанностей. Нормативно-правовые акты как источник административного права включают также подзаконные акты – декреты и постановления президента, административно-исполнительные распоряжения правительства, приказы и решения министров, содержащие административно-правовые нормы. [Туайма аль-Хараф. Судебная практика как источник административного права. –Каир, 1962, № 4, с. 6 (на арабском яз.).]
Египетские ученые отмечают, что в некоторых случаях административное право признает нормативный характер обычаев. В частности, Верховный административный суд Египта неоднократно признавал, что администрация университетов в своих решениях должна придерживаться устоявшихся академических обычаев, если они не противоречат норме законодательства.

Продолжение работы в архиве