Займы органов власти субъектов РФ и их роль в развитии территории

ВВЕДЕНИЕ
В XX в. во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, и сфера их использования расширяется. Но для того чтобы территориальные власти успешно справлялись со своими задачами, необходимы денежные средства, а на сегодняшний день в России бюджеты всех уровней дефицитны. Поэтому перед органами власти субъектов РФ стоит вопрос о поиске альтернативных источников для покрытия своих дефицитов, а также для финансирования программ, находящихся в их ведении. Одним из таких источников являются займы, т. е. выпуск облигаций органами власти субъектов РФ.
Как видно, эта проблема очень актуальна для субъектов РФ, от ее решения зависит как экономическое положение субъекта, так и его дальнейшее развитие. А так как этот финансовый инструмент возник в 1992 г., то рынок займов субъектов РФ еще довольно молодой, неустоявшийся, а следовательно, существует множество проблем, связанных с выпуском самих облигаций, с их размещением, вторичным обращением и т. д.
Тема займов субъектов РФ нашла большой отклик в литературе. Данная тема рассматривается очень подробно в статьях: Г. Шилина, В. Кравченко и М. Натурина "Субфедеральные займы разных уровней", "Субфедеральные займы: популярные модели"; Д. Губина "Агрооблигации на рынке региональных долговых обязательств"; В. Кравченко, Т. Кременчуцкой "Как регионам добыть деньги". Особое внимание этой теме уделяют авторы: А. Шадрин, серия его статей, посвященная отдельным моментам этой проблемы (рейтинг облигаций, реструктуризация рынка субфедеральных займов, страхование и гарантии облигаций), представлена в журнале "Рынок ценных бумаг"; Е. Эпштейн, серия его статей, представленная в газете "Финансовый рынок", в основном касается общих теоретических вопросов выпуска и обращения займов субъектов РФ, тенденций развития рынка данных облигаций, а также особое внимание он уделил финансовым инструментам, эмиссией которых также занимаются субъекты РФ, – агрооблигациям и еврооблигациям.
Задачи, которые ставятся в данной работе: это выявление сущности и понятия займов субъектов РФ, выявление на основе классификации различных видов займов. Следующей задачей можно выделить рассмотрение практики выпуска некоторых видов облигаций субъектов РФ и практики выпуска облигаций разными субъектами РФ, а именно Ярославской и Оренбургской областями. Наконец, третьей задачей является рассмотрение рынка займов субъектов РФ, его становление, структуру, развитие.
Целью работы является выявление проблем, связанных с данной темой, и, следовательно, причин, которые лежат в основе этих проблем. Также я постараюсь определить позитивное и негативное влияние данного инструмента на развитие территорий, его значение.
1. СУЩНОСТЬ, ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ ЗАЙМОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
1.1. Сущность и понятие займов органов власти субъектов РФ
Самостоятельность региональных органов власти в исполнении своих бюджетов определяется принципами бюджетного устройства РФ. Наряду с единством всех уровней бюджетной системы разделяются полномочия и гласные функции субъектов РФ. В рамках самостоятельности бюджетного устройства органы управления всех уровней имеют право изыскивать источники для финансирования своих бюджетов. В то же время период с 1992 по 1996 г. характеризуется высокими темпами инфляции, значительным спадом производства, непростой политической ситуацией, кризисами на финансовых рынках. В такой ситуации региональные власти могли рассчитывать на:
• налоговые поступления, но при падении производства они постоянно сокращались. К тому же собираемость налогов – это трудноразрешимая и глобальная проблема;
• субвенции и дотации из государственного бюджета. В условиях ужесточения центром денежно-кредитной политики и обострения кризиса федерального бюджета на трансферты рассчитывать также не приходилось;
• банковские кредиты. Заимствования у банка отличаются дороговизной, что влекло за собой ряд побочных обязательств;
• продажу муниципальной собственности, но ценное имущество в собственности регионов было последним оплотом их самостоятельности;
• выпуск векселей. Если говорить о выпуске векселей, то в соответствии с Федеральным законом от 11.03.1997 "О переводном и простом векселе", он фактически запрещен;
• продажу облигаций.
Преимущества заимствования на фондовом рынке:
• удешевление стоимости заемных средств: цена заимствования финансовых ресурсов на фондовом рынке ниже цены заимствования из других источников;
• диверсификация источников заемных средств: на открытом рынке бумаг эмитент привлекает средства из разных источников (банки, институты инвесторов, прочие юридические и физические лица), что повышает надежность и устойчивость пассивов и снижает зависимость эмитента от традиционного источника ресурсов – банковских кредитов;
• ликвидация кассовых разрывов: относительная простота регулирования денежных потоков эмитента при выпуске облигаций позволяет сглаживать неравномерность поступлений в доходную часть бюджета;
• возможность управления ценой заемных ресурсов: агент эмитента по поручению последнего проводит активные операции на вторичном рынке облигаций, что позволяет в среднесрочной перспективе влиять на эффективную процентную ставку по заемным ресурсам;
• получение дополнительного дохода за счет ценового арбитража на рынке долговых обязательств: проведение агентом эмитента сделок за счет и по поручению эмитента на вторичном рынке облигаций позволяет получить дополнительный доход за счет спекуляции и ценового арбитража.
Муниципальные ценные бумаги – способ привлечения финансовых ресурсов местными органами государственной власти в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели путем выпуска долговых ценных бумаг. В то же время муниципальные ценные бумаги, в зависимости от эмитента, могут подразделяться на субфедеральные ценные бумаги (эмитентом является орган исполнительной власти субъектов РФ) и местные ценные бумаги (эмитентом являются местные органы власти). Кроме того, существенным отличием местных ценных бумаг от субфедеральных является то, что эмитент последних может выходить на внешний рынок, т. е. выпускать еврооблигации.
Таким образом, под займами органов власти субъектов РФ мы будем понимать ценные бумаги, выпускаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, имеющие доступ на внешние финансовые рынки. В дальнейшем мы их будем называть субфедеральными займами.
Относительная свобода привлечения средств обусловлена законом РФ от 15.04.1992 г. № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов самоуправления", в соответствии с которым исполнительным органам разрешено выпускать займы на инвестиционные цели.
До мая 1995 г. регистрация займов носила индивидуальный характер. Власти территориальных образований при организации займа опирались на следующие нормативные акты:
• закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 06.07.1991 г.;
• закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26.06.1991 г.;
• "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР", утвержденное постановлением правительства РСФСР № 78 от 28.12.1991 г.
В то же время при существующем налогообложении в 1992 г. размещать займы было невыгодно, поэтому все территориальные администрации старались добиться для своих займов государственного статуса, который обеспечивал налоговые льготы. Согласно закону РФ "О внесении изменений в закон РСФСР "О налоге на операции с ценными бумагами"" от 18.10.1995 г., с эмитента взимается налог на операции с ценными бумагами в размере 0,8% номинальной суммы выпуска, уплачиваемый эмитентом одновременно с предоставлением документов на регистрацию эмиссии, и перечисляются в федеральный бюджет.
В соответствии со ст. 24 закона РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации", Минфин РФ может зачесть бюджету субъекта РФ налог на операции с ценными бумагами в счет задолженности федерального бюджета по трансфертным выплатам из федерального фонда поддержки субъектов РФ (такие льготы были предоставлены Минфином РФ администрации Тюменской области при проведении областного облигационного займа). А 05.05.1995 г. вышло специальное постановление Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку № 1 "О ценных бумагах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", которое отделило ценные бумаги субъектов РФ от ценных бумаг прочих территориальных образований. Порядок выпуска установлен в следующих актах:
• закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (ст. 10);
• указ президента РФ "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношении бюджетов различных уровней" (№ 2270 от 22.12.1993 г.);
• закон РФ "О налоге на операции с ценными бумагами" (ст. 3 и 6);
• закон РФ "О подоходном налоге с физических лиц" (ст. 3, от 23.12.94 г.);
• закон РФ "О внутреннем государственном долге Российской Федерации" (подпункт 5);
В 1997 г. был выпущен новый вид облигаций – агрооблигации, условия и порядок эмиссии которых регулируется:
• Постановлением Правительства России № 224 от 26.02.97 г "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса РФ в 1997 году";
• Постановлением № 635 от 26.05.97 г."Об утверждении порядка оформления и реализации задолженности субъектов Российской Федерации федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 года";
• соответствующими решениями законодательных органов власти субъектов РФ.
Но законодательное обеспечение региональных эмиссий все-таки недостаточно. Например, закон "О рынке ценных бумаг" практически обходит их молчанием. А проект закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", который был принят в 1997 г. Госдумой, придерживается позиции максимально жесткого предварительного контроля за такими эмиссиями. Кроме этого, он вводит ограничения объема, схем финансовой отчетности и других норм, которые призваны максимально сократить риск непогашения облигаций. Жесткие нормы сильно ограничивали возможность регионов проводить независимую от центра финансовую политику, что явилось причиной отклонения это законопроекта в Совете Федерации.
1.2. Классификация субфедеральных займов
а) Займы по целям заимствования делятся на:
• целевые, ориентированные на инвестиционный сектор экономики;
• нецелевые, ориентированные на финансовый (фиктивный) сектор;
б) По характеру решаемых задач эмитируемые в России займы подразделяются на три группы, и при принятии решения о выпуске ценных бумаг эмитенты ставят соответствующие следующие задачи:
• инвестиционные – для финансирования инвестиционных проектов: жилищного строительства и развития местной промышленности, производства, транспортной и социальной сферы;
• социальные – для финансирования мероприятий и программ в социальной сфере: защита сбережений населения от инфляции; финансирование социальных программ; создание новых рабочих мест; решение экологических проблем;
• бюджетные – для текущего обслуживания местного бюджета: финансирование текущих расходов бюджета; сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей в бюджет; погашение задолженности местного бюджета перед предприятиями; решение проблемы взаимозачетов; снижение задолженности перед бюджетом по налогам.
в) По сроку обращения субфедеральные займы представлены:
• краткосрочными выпусками (до 1 года), на их долю приходится 21%;
• среднесрочными выпусками (1–5 лет), на их долю приходится 64%;
• долгосрочными выпусками (5–30 лет), которые не получили широкого распространения из-за высокого уровня инфляции, на их долю приходится 15% [37, № 5, с. 46].
г) В зависимости от модели займа выделяют:
• жилищные займы;
• телефонные займы;
• арбитражные займы;
• ГКО-подобные займы;
• "сельские" облигации, или агрооблигации;
• инвестиционно-промышленные займы;
• социально-экономические займы.
д) В зависимости от характера обеспечения займы делятся на следующие виды:
• облигации общего покрытия (общего займа) – обеспечиваются средствами бюджета, или отдельными его статьями и имуществом, или частью имущества, находящегося в собственности эмитента;
• доходные облигации – обеспечиваются доходами или имуществом от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств от выпуска облигаций;
• обеспечением по облигациям смешанного ("двойного") покрытия выступают смешанные активы в комбинации с гарантиями третьих лиц.
е) По видам займы представляют собой:
• облигации (69 выпусков из 91) со сроком погашения более года [37, № 5, с. 46].
• КДО, или краткосрочные долговые обязательства (19), эмитируются на срок до года, не преследуют инвестиционных целей и предназначены для финансирования текущих расходов. В свою очередь они подразделяются на:
– долговые обязательства по типу ГКО, т. е. дисконтные ценные бумаги, выпускаемые в безналичной форме. Например, Пермские ОДО , Санкт-Петербургские МКО (ГГКО), Челябинские ОКО;
– краткосрочные облигации по типу ГКО, до последнего времени их выпускали субъекты РФ. Они являются дисконтными именными ценными бумагами и выпускаются в безналичной форме отдельными траншами сроком от 2 до 24 месяцев через аукционную форму продажи. Целями выпуска данных обязательств является финансирование текущих расходов бюджета. Подобные обязательства эмитируются государственными органами многих развитых стран;
– казначейские сертификаты, в данное время выпускаются Минфином Республики Саха (Якутия). Эмитент определяет их как краткосрочные долговые обязательства с имущественным залогом (в виде золота), со сроком на 1 год для покрытия части бюджетного дефицита. Погашаются путем оплаты рублевого эквивалента стоимости 50 г золота пробы 0,9999 или путем передачи соответствующего количества золота. По сути они аналогичны Золотым сертификатам Минфина РФ 1993 г. выпуска;
– краткосрочные конвертируемые долговые обязательства, выпускались Новосибирской областью. Размещались они с дисконтом по единой курсовой шкале и на срок 9 месяцев. Особенность их заключается в том, что они могут быть конвертируемы в акции (паи) объектов муниципальной собственности на аукционах по приватизации;
– казначейские облигации, например эмитируемые правительством Кабардино-Балкарской Республики. Республиканские казначейские облигации аналогичны КО, эмитируемым Минфином России. Они могут быть погашены денежными средствами или налоговым освобождением.
ж) По источникам получения доходов и обслуживания долга займы подразделяются на:
• имущественно-доходные, выпускаемые под конкретный самоокупаемый доходный проект и погашаемые доходами от его реализации;
• финансовые (депозитно-арбитражные), основным источником дохода в этом случае являются доходы от размещения средств займа на банковских депозитах и от операций с другими высокодоходными финансовыми инструментами (арбитражные операции);
• бюджетные (бюджетно-налоговые), обслуживаемые за счет налоговых поступлений в бюджет. Часто в стремлении расширить доходную базу займов эмитенты прибегают к комбинированию различных источников получения доходов – комбинированным займам.
з) По форме выплаты дохода (погашение облигации) выделяют:
• займы с денежной формой погашения;
• займы с натуральной (неденежной) формой погашения.
1.3. Инвестиционная привлекательность субфедеральных займов
Для инвесторов. Облигации субъектов РФ, гарантированные средствами региональных бюджетов, по мнению участников фондового рынка, являются надежным долговым инструментом, уступая по этому критерию только федеральным ценным бумагам. В нормативных актах, регламентирующих деятельность коммерческих банков и пенсионных фондов, субфедеральные долговые обязательства рассматриваются как высоконадежные, что позволяет увеличить инвестиции в этот вид бумаг без ухудшения показателей рискованности активов.
Согласно последней редакции инструкции ЦБ РФ № 1 "О порядке регулирования деятельности кредитных организаций", коэффициент риска вложений в облигации субъектов РФ, а также банковских ссуд под их залог был оценен в 20%, тогда как коэффициент риска вложений в иные негосударственные ценные бумаги и размещения на корреспондентских счетах "ностро" у банков-резидентов определен в 70%. Коэффициент оценки активов с учетом риска по ценным бумагам органов власти субъектов РФ составляет 0,250, тогда как по банковским депозитам – 0,425, по негосударственным ценным бумагам – 0,625. Согласно утвержденным Росстрахнадзором "Правилам размещения страховых резервов", норматив оценки активов страховых организаций по показателям ликвидности, возвратности и прибыльности по ценным бумагам субъектов РФ установился в размере 0,500, тогда как по государственным ценным бумагам – 0,875, по правам собственности на долю в уставном капитале – 0,125, иным долговым ценным бумагам – 0,550.
Значительно повысило привлекательность субфедеральных облигаций положение закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (п. 8 ст. 2-й и п. 2 и 3 ст. 9-й), в соответствии с которым доход инвесторов в виде процентов по ценным бумагам субъектов РФ не облагаются налогом на прибыль. Постановление Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 05.05.1995 г. № 1 "О ценных бумагах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и письмо Минфина РФ и Государственной налоговой службы РФ от 28.07.1995 г. № 79 "О льготах по налогообложению ценных бумаг" предусматривают, что на ценные бумаги субъектов РФ распределяются нормы, установленные для государственных ценных бумаг, включая порядок налогообложения. Принятие этих нормативных актов повысило привлекательность участия в размещении ценных бумаг субъектов РФ. Согласно указу президента РФ от 22.12.1993 г. № 2270, не облагаются налогом на прибыль доходы, полученные от оказания услуг по размещению государственных ценных бумаг (конкретизируется в п.4.7 инструкции ГНС РФ от 10.08.1995 г. № 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на имущество юридических лиц").

Продолжение работы в архиве