Теория и практика финансового контроля в Российской Федерации

Введение.
Настоящая дипломная работа посвящена комплексному исследованию государственного финансового контроля как правовой категории. Он приобретает важное значение в борьбе с экономическими правонарушениями и преступлениями в условиях формирования рынка в нашей стране.
В конце 80-х годов Российская Федерация вступила в период коренных преобразований, связанных с переходом от административно-командной системы к рыночным отношениям. Этот переход сопровождается социальными потрясениями – распадом Советского Союза, возникновением на его территории новых государств, ликвидацией Совета Экономической Взаимопомощи, изменением расстановки сил на международной арене.
В самой России вместо плановой системы хозяйствования создается механизм финансово-экономического регулирования товарных и денежных потоков, проводится либерализация внешнеэкономической деятельности, формируется частная собственность. Наряду с определенными положительными результатами усиливаются негативные процессы в экономике, в социальной сфере, в отношениях центра и регионов. Продолжается падение производства, свертываются инвестиции, снижается жизненный уровень населения, растет безработица. Кризис вызван не только ошибками в экономической политике, которые привели к накоплению структурных диспропорций в системе воспроизводства, снижению ее эффективности, конкурентоспособности выпускаемой продукции, к масштабному росту внутреннего и внешнего долга, но и ослаблению системы государственного управления [О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. - Российская газета. 1998.17 ноября.].
Существуют различные мнения о путях вывода страны из кризиса. Однако представляется необходимым прежде всего усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, что включает в себя усиление государственного финансового контроля за законностью управления государственной собственностью и ее использованием, за своевременной и в полном объеме уплатой налоговых платежей, формирования и исполнения реального бюджета для создания в целом условий устойчивого функционирования экономики, ее финансово-кредитной сферы. Вместе с тем следует подчеркнуть, что усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых, отношений требует наличия адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, а также системы действенного контроля.
Создание стабильного экономического потенциала позволит обеспечить должный уровень обороноспособности страны, ее территориальную целостность, защиту интересов России за рубежом, социально-экономическую базу нашего общества, развитие нации. Все это диктует необходимость разработки государственной стратегии в области экономической безопасности России.
Одной из угроз экономическому положению страны является расширяющаяся криминализация экономических отношений. Следствием сложившихся отношений является возникновение тенденции подчинения экономической политики государства специфическим экономическим интересам криминальных структур, что, в свою очередь, исключает реформирование материально-технической базы производства в направлении формирования современной технической структуры и ведет к негативным для общества социально-экономическим последствиям. В этой связи проблема преодоления криминализации экономики становится одной из ключевых.
Решение названных задач связано с усилением управляющей, организующей роли государства при помощи таких экономических, рыночных институтов, как финансы, деньги, налоги, кредиты и т. д. "Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования фондов, которые потом используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, сокращает деятельность по определенным направлениям" [Горбунова О.Н. Теоретические аспекты необходимости принятия Закона о финансах. - В сб. “Проблемы финансового права”. Материалы Международной научно-практической конференции. М.: МГЮА, 1998. С. 2.].
Преступления в сфере экономики наносят наибольший ущерб национальным интересам. В течение последних нескольких лет он достигает 5% валового внутреннего продукта, что почти соответствует размерам бюджетного дефицита. Появились новые виды правонарушений, такие, как ложное банкротство, нарушения в процессе приватизации и инвестирования; сокрытие доходов от налогообложения; отмывание капиталов с использованием зарубежных кредитных организаций; злоупотребления в сфере страхового дела, рынка ценных бумаг, во внешнеэкономической сфере; увеличилось количество хищений и мошенничеств в банковско-кредитной, бюджетной сферах.
Названные виды преступлений создают финансовую базу для возникновения, существования и развития организованной преступности и коррупции, поэтому борьба с ними должна вестись по различным направлениям, в том числе путем использования инструментария финансового права в целях ликвидации причин и условий, способствующих совершению экономических преступлений.
Финансово-кредитная система во многом развивалась спонтанно, по законам стихийного рынка при сравнительно слабом влиянии государства и сильном участии теневого рынка, высокой степени коррумпированности государственных чиновников. В результате она не могла не испытать сильного криминального влияния как извне, так и изнутри ее самой. В результате произошли деформации денежных, финансовых, валютных, фондовых рынков и других сфер экономики. Криминализация финансовой сферы – это достаточно сложный комплекс различных причин, факторов, формирующихся под влиянием общеэкономических условий, правовых коллизий, политической и финансовой нестабильности. Следовательно, устранение сложившихся деформаций должно стать целью государственной политики в данной области.
Одним из таких направлений, как отмечалось ранее, является усиление финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля.
Поскольку состояние финансов влияет на состояние финансового контроля, то раскрытию содержания финансового контроля как правовой категории, как подотрасли финансового права должен, в первую очередь, предшествовать анализ финансов, их сущности и функций, в том числе контрольной функции.
Глава 1. "Финансовый контроль – подотрасль финансового права".
1.1. Понятие финансового контроля как подотрасли финансового права.
Государственный финансовый контроль представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти.
В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие – усложнение и финансового контроля, который объективно присущ рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. Следовательно, финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.
Следовательно, финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.
Достижение поставленных целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему:
а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений;
б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.);
в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами;
г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов;
д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины;
е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности.
Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Финансовый контроль обеспечивает, таким образом, обратную связь, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует избежанию ошибок.
Объектом финансового контроля выступают не только денежные средства, но и материальные, трудовые и иные ресурсы.
Формирование рынка на современном этапе коренным образом сказалось и на финансовой деятельности, и на проведении финансового контроля в процессе ее осуществления. Изменились цели, задачи финансового контроля, его содержание и сфера применения. И как следствие, в последние годы были упразднены органы народного, партийного контроля и сформированы новые контрольные органы, что позволяет говорить об изменении субъектного состава финансового контроля.
Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права.
Традиционно финансовый контроль определяется как институт финансового права, который относят или к общей [См., напр.: Советское финансовое право. Под ред. Е.А. Ровинского. М.: Юрид. лит. 1978; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юрид. лит. 1982; Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред Г.С. Гуревич. М.: Юрид. лит. 1985; Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: “Вища школа”. 1983.], или к особенной части финансового права. Ряд ученых полагает, что поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, кредитования, страхования и т. д. [Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ. 1983; Савин А.Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ. 1997 и др.]
В последнее время в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к общей части финансового права. Вместе с тем отмечается специфика проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютный контроль [Финансовое право: Учебник/ Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ. 1996; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ. 1999 и др.].
Думается, несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права. В этой связи представляется возможным говорить об особенностях данной подотрасли, заключающихся в том, что это – единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит, в свою очередь, из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его части. К общей части финансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство), а также нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты финансового права.
Таким образом, структура подотрасли финансового права финансового контроля имеет сложный характер. Нормы, его образующие, носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и содержатся как в общей, так и в особенной части финансового права. Названные нормы могут различаться по следующим основаниям: 1) по целям и задачам осуществления финансового контроля в конкретной сфере финансовой деятельности; 2) по объектам (содержанию или направлениям его осуществления); 3) по формам и методам; 4) по органам, на которые возложено его проведение (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия); 5) осуществление конкретных видов финансового контроля регламентируется соответствующими нормативными актами, т. е. имеются "собственные" источники права.
Например, проведение финансового контроля в бюджетной сфере имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач.
Названной цели соответствуют определенные задачи, стоящие перед бюджетным финансовым контролем, к которым может быть отнесен контроль за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, на стадии исполнения бюджета, а также составления и утверждения отчета о его исполнении.
Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.
К формам бюджетного контроля статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит: предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Одновременно к формам бюджетного контроля Кодекс относит следующие. Так, контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на: 1) получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; 2) получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; 3) утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; 4) создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов; 5) вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты. Данным правам представительных органов соответствует обязанность исполнительных органов, также закрепленная в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам всех уровней в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.
В Кодексе впервые четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса.
Бюджетный контроль осуществляют: Парламент страны, представительные органы субъектов Российской Федерации, представительные муниципальные органы, а также специально создаваемые представительными органами власти иные контрольные органы, в частности Счетная палата Российской Федерации.
Помимо представительных органов, бюджетный контроль возлагается на органы исполнительной власти, органы местного самоуправления: а) Федеральное казначейство, б) Министерство финансов Российской Федерации; 4) главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств; 5) финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Несмотря на то, что Федеральное казначейство является структурным подразделением Минфина России, в силу важности возлагаемых на него контрольных задач, Кодекс регулирует его полномочия отдельно, в статье 267.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний бюджетный контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, Министерство может контролировать исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. [Воронина Л.И., Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. - М.: ФиС. 1997., стр. 136.]
Министерство организует также контроль с помощью таких методов, как проверки и ревизии юридических лиц – получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют бюджетный контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Контроль проводится методом проверок подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.
При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.
В случае передачи исполнения бюджета органами Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый бюджетный контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.
Осуществление бюджетного контроля в целом, его цели, задачи, формы, методы, органы регулируются нормами бюджетного права, содержащимися в бюджетном законодательстве (статья 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Продолжение работы в архиве