ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

Введение
Глубокие, коренные по своей сущности политические и социально-экономические преобразования, осуществляемые в Узбекистане, обусловили серьезное изменение роли и значения многих областей деятельности и сфер управления, составляющих фундамент жизни общества. Среди таких областей, значение которых особенно за последние годы постоянно возрастает, следует назвать таможенное дело и таможенную политику, являющуюся, составной частью внутренней и внешней политики Республики Узбекистан. Это положение имеет принципиальный характер и требует поэтому дополнительных пояснений. Взаимосвязь таможенного дела и таможенной политики с внутренней и внешней политикой государства в целом очевидна. Однако в эпоху коренного реформирования экономических отношений, социальной инфраструктуры и важнейших политико-государственных институтов и структур эта взаимосвязь приобрела особое значение. Поскольку единая таможенная политика является частью внутренней политики, а сердцевину, стержень последней составляют экономика, экономические отношения в целом, постольку таможенное дело и таможенная политика становятся важными активными факторами формирования нового экономического уклада, инструментами созидания прогрессивных форм экономической жизни, адекватных рыночным отношениям и коренным образом отличающихся от нединамичных, закостенелых форм, соответствующих характеру жестко централизованной плановой экономики.
Таким образом, таможенное дело и таможенная политика в новых условиях не только выступают в качестве инструмента и проводника внешнеэкономической деятельности, но и приобретают качественно иное, более важное значение, становясь регуляторами и средствами формирования новых экономических отношений и связей.
Объективно возросшая роль таможенного дела и таможенной политики во внутриэкономических процессах и расширение диапазона их влияния на фоне демократизации и либерализации внешнеэкономической деятельности обусловили, в свою очередь, необходимость нового подхода к правовому регулированию всего сложного и неоднородного комплекса отношений, связанных с реализацией таможенной политики. Создание новой правовой основы регулирования таможенного дела опирается, конечно, на накопленный в предыдущие периоды исторического развития опыт таможенного законодательства. Однако с началом реформирования в Узбекистане экономических и политических отношений, переходом к рыночной экономике возникает и постепенно реализуется новая демократическая концепция таможенного дела. Постепенно начинает формироваться новое видение таможенного дела, учитывающее прогрессивные явления и тенденции в развитии экономических отношений в стране и мировой цивилизованный таможенно-правовой опыт, и создание соответствующего ему таможенного законодательства. При этом отвергается устаревший подход, приспособленный к потребностям административно-командной системы управления экономикой.
Учитывая важную роль таможенного дела и законодательства о нем в социально-экономической жизни страны, сегодня можно констатировать нарастающий интерес к таможенно-правовым вопросам со стороны работников таможенных органов, хозяйственных руководителей, предпринимателей, бизнесменов, а также преподавателей, аспирантов и студентов экономических и юридических учебных заведений, стремление постигнуть основы, а затем "тонкости" и детали таможенного дела и таможенного законодательства. В последнее время появилась целая серия основополагающих правовых актов по таможенному делу – Таможенный кодекс (26.12.1997) и Закон "О государственной таможенной службе" (29.08.1997), Закон "О Таможенном тарифе", другие законы, регулирующие таможенные отношения, а также многочисленные текущие акты Президента, Кабинета Министров, ГТК, МВЭС РУз и других государственных органов, имеющие важное значение для регулирования отношений в таможенной сфере. Уже накоплен некоторый опыт научного осмысления таможенных процессов в разные периоды их исторического развития. Все это объективно обусловило постановку вопроса о выделении в системе права относительно самостоятельной комплексной отрасли – таможенного права. В связи с этим в предлагаемой исследовательской работе предпринимается попытка сформулировать понимание и актуальность значения государственной службы в таможенных органах как части таможенного права и тем самым положить начало всестороннему обсуждению этой проблемы, так как положение о прохождении службы в таможенных органах находится на стадии рассмотрения.
Глава 1. Становление и развитие таможенного дела в Республике Узбекистан (в период до 1991 г.)
1.1. Краткий обзор истории становления и развития таможенного дела в Республике Узбекистан
Нельзя хорошо усвоить современные научно-теоретические основы таможенного дела без экскурса в историю таможенного права Узбекистана на различных этапах его развития. Не имея возможности подробно анализировать этот сложный и длительный процесс, выделим главные моменты, характеризующие развитие таможенного дела и законодательства о нем в дореволюционный период, а также в Союзе ССР. Даже краткий исторический очерк поможет более четко представить себе современное состояние и развитие и развитие таможенного дела в Узбекистане, понять эволюцию основных таможенно-правовых институтов и норм, яснее представить тенденции и перспективы развития таможенного дела и таможенного права Узбекистана в будущем, наметить некоторые пути совершенствования таможенно-правовой системы Республики Узбекистан.
Возникновение таможенного дела и правовых институтов и норм, его закрепляющих, восходит к древнейшим временам истории. Если исследовать вопрос о возникновении таможенной службы в дореволюционный период, речь может идти преимущественно об организации таможенно-пошлинного обложения. Оно было известно еще со времен правления Тимура. О собственно таможенной службе применительно к раннему периоду истории можно говорить условно, поскольку лишь стечением времени по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения и оборота шло становление и развитие структур и институтов, которые составили затем ядро таможенной службы. Завоевание монголо-татарами привело к укоренению в русском языке слова "тамга", означавшего у тюркских народов знак, клеймо, которое предоставлялось на имуществе принадлежавшем роду. От слова "тамга" был образован глагол "тамжить ", т. е. облагать товар пошлиной, а место где товар "тамжили" стал называться "таможней". Основной процесс становления и развития таможенного дела приходится на период 1917 по 1991 годы. За этот период был накоплен ценный опыт, без учета которого, в том числе и критического, невозможно развивать современное таможенное право. Новая государственная власть после Октябрьской революции скептически отнеслась к сложившейся системе таможенных органов, как и концепции таможенного дела в целом на территории Туркестана. Реализация ленинской идеи государственной монополии внешней торговли по существу заблокировала широкое применение таможенно-тарифного регулирования и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным инструментом регулирования внешней торговли. На рубеже 20-30-х годов в СССР возобладал командно – бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Однако структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными переменами сохранялась до середины 80-х годов. В 1925 году в соответствии с планом о реорганизации таможенного аппарата на местах на территории СССР было образовано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-Западное, Северо-Кавказское, Туркменское, Узбекское, Алма-Атинское и т. д. Во главе каждого таможенного учреждения стоял управляющий, который осуществлял надзор, руководство своей таможней и другими учреждениями входящих в состав района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание(1). Порядок приема на службу сотрудников определялся трудовым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие: участие в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке грузов, а также в каких – либо мероприятиях коммерческого характера лично или через подставных лиц; принятие на себя доверенности и поручения по таможенным делам от посторонних лиц; покупка товара на таможенных аукционах. Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР(2) не внес значительных изменений в организацию таможенного управления. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений. Указом президиума Верховного Совета СССР от 5.05.1964 г. (3), был утвержден новый Таможенный кодекс. Управление таможенным делом было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление. Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой.
В период внешнеэкономической реформы (1986-1991) начинается новый этап развития таможенной системы, особенности которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства – монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и демократического режима. Наиболее радикальным этапом реформы системы таможенных органов следует считать начало 1986 года, когда Главное таможенное управление Министерства внешней торговли было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР – самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. (4) Таким образом, впервые за всю историю Советского государства таможенная служба была организационно обособлена. Логическое завершение этого этапа – принятие в 1991 году нового Таможенного Кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе.
Таможенный кодекс и Закон о таможенном тарифе, принятые в 1991 году, внесли существенные изменения в организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов – Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кодекс легализовал фактически уже сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган – региональные таможенные управления – таможни. Центральным таможенным органом стал Таможенный комитет. Его функции в большей мере ориентироваться на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей и претерпели в связи с этим существенные изменения.
Предшествующий опыт создания и функционирования таможенной службы, несмотря на его непоследовательность и противоречивость, должен учитываться при формировании и развитии таможенной системы Узбекистана. Этот опыт следовало бы учесть и по возможности использовать в частности при подготовке основополагающих таможенно-правовых актов, прежде всего о статусе таможенных органов разных уровней, особенно при определении их структуры и компетенции.
1.2. Особенности развития таможенного дела в Республике Узбекистан условиях становления государственной независимости
Началом создания современной таможенной службы и других таможенно-правовых институтов можно считать указ Президента Республики Узбекистан от 10 августа 1992 года "Об образовании Государственного Таможенного комитета Республики Узбекистан". Следующий этап постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 4 марта 1994 года № 114 "О вопросах организации деятельности Государственного налогового комитета Республики Узбекистан" в части касающейся организации деятельности таможенных органов. Затем указом Президента Республики Узбекистан от 8 июля 1997 г. № УП-1815 был создан центральный таможенный орган Узбекистана – Государственный таможенный комитет. В течение того же месяца было принято постановление Кабинета Министров № 374 "О вопросах организации деятельности Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан". Было утверждено Положение о ГТК Узбекистана, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа. Положение закрепляет правовой статус ГТК, его задачи, функции и порядок деятельности. Определены главные задачи таможенных органов: защита экономических интересов и обеспечение в пределах установленных полномочий экономической безопасности республики, участие в разработке и реализации таможенной политики республики, защита прав и интересов граждан, а так же юридических лиц при осуществлении таможенного дела. На сегодняшний день экономическую безопасность государства обеспечивают свыше 230 таможенных постов, в том числе свыше 150 – на границах республики. Кроме того, действуют дозоры на железнодорожных станциях, аэропортах, речных портах. За счет внебюджетных средств созданы объекты таможенной инфраструктуры, призванной способствовать ускорению таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу страны. За шесть лет независимости оформлено и пропущено через границу более 70 миллионов тонн грузов, в том числе – почти 30 миллионов тонн экспортных, около 2 миллионов единиц транспортных средств, обслужено свыше 2 миллионов частных лиц. (5) Только за прошлый год в государственный бюджет перечислено таможенных платежей на миллиард сумов. Узбекистан добился признания как субъекта таможенного права, свидетельством этого стало принятие Республики Узбекистан в 1992 году в члены Всемирной таможенной организации (ВТО), в которую объединены 142 страны, а также включение ее представителя в политическую комиссию этой организации, в состав которой входят 24 государства. Этапным для дальнейшего развития таможенного дела в Узбекистане стало подписание 18 июля 1994 года в Алматы руководителями стран СНГ "Основ таможенного законодательства государств-членов СНГ"(6). В них определена фундаментальная функция таможенников правоохранительная деятельность в борьбе с нарушениями таможенных правил, особо опасными проявлениями контрабанды, всего того, что негативно влияет на социально-экономическую жизнь общества и государства. Наиглавнейшая задача превратить таможенную службу в действительный механизм, защищающий отечественную экономику с помощью тарифных и иных мер, а также содействующий развитию внешнеэкономических связей Узбекистана и своевременному выполнению в полном объеме его международных обязательств. Это в свою очередь привело к созданию государственной программы развития таможенной службы, над которой ведется активная работа. Программа должна максимально вместить в себя имеющийся международный опыт и правовые нормы таможенных органов. Для упрощения и в то же время усиления таможенного контроля предстоит оснастить службу современными вычислительными средствами, техникой, связью. Кроме того, в соответствии с международными конвенциями, подписанными нашей страной, предстоит разработать принципы экспортного контроля и повысить его надежность при перемещении таких специальных товаров, как военная техника, товары двойного назначения, редкие виды флоры и фауны, продукты интеллектуальной собственности, добиться предотвращения контрабанды и нарушения таможенного законодательства. Программа имеет цель вывести таможенное дело в нашей стране на уровень международных требований путем установления общепринятого в мировом сообществе и понятного зарубежным инвесторам, предпринимателям и гражданам таможенного порядка и четкой правовой базы для деятельности республиканских участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению правил и предписаний таможенных служб, вошедших в мировую практику. Ключевыми "вехами" разрабатываемой госпрограммы также являются: совершенствование и развитие таможенных органов, механизма контроля, усиление взаимодействия таможенной службы с другими правоохранительными органами, укрепление материально-технической базы таможенных органов (7).
Глава 2. Правовая основа государственной службы в таможенных органах Республики Узбекистан
2.1. Понятие и правовая характеристика государственной службы в таможенных органах
Важное место среди субъектов таможенного права занимают государственные служащие, работающие как непосредственно в таможенных органах, так и во входящих в таможенную систему РУз учреждениях, на предприятиях и в организациях. Вначале хотелось бы высказать некоторые общие соображения относительно современного понимания характера и содержания государственной службы. Это необходимо для выявления основных черт и определения специфики службы в таможенных органах, учреждениях и организациях. Б. М. Лазарев справедливо отмечает: "В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей"(1). Это положение в полной мере применимо к организации механизма управления таможенным делом. Понятия "таможенная служба" и "служба в таможенных органах, учреждениях и организациях" могут трактоваться по-разному – и как идентичные, и как существенно отличающиеся друг от друга. Это зависит, в свою очередь, от трактовки термина "таможенная служба". Представляется, что есть основания понимать таможенную службу как определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, а также правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах(2). В настоящей работе речь идет о государственной службе и статусе государственных служащих в таможенных органах и учреждениях, о порядке приема, прохождения, прекращения службы в них и о ряде других вопросов, связанных со службой в них. В литературе по поводу определения в целом понятия государственной службы нет единства мнений. Предлагаются разные варианты этого понятия. Например, Б. М. Лазарев полагает: "Государственная служба – это прежде всего служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, "силовых" структурах, в государственных социально-культурных учреждениях, на государственных предприятиях (в их администрации)"(3). Это определение вызывает некоторые вопросы. Разве так называемые силовые структуры – это не государственные органы, не органы исполнительной власти? Каков круг работников, входящих в администрацию предприятий? Ответы на эти вопросы имеют определенное значение для понимания характера и содержания государственной таможенной службы. То, что служба в таможенных органах (являющихся государственными органами) и в большинстве учреждений, предприятий и организаций, подведомственных ГТК (и являющихся по своему характеру также государственными), представляет собой разновидность государственной службы, не вызывает сомнений. Государственная таможенная служба – это служба в органах, учреждениях и организациях, непосредственно осуществляющих таможенное дело или способствующих решению таможенных задач.
2.2. Основные принципы государственной службы в таможенных органах
Государственная служба в таможенных органах и учреждениях построена в соответствии с демократическими принципами, закрепленными в Конституции РУз. В частности, в гл. 9 ст. 37 провозглашен принцип: "Каждый имеет право на труд, на свободный выбор работы". Более развернуто принципы государственной службы сформулированы в других правовых актах. В научной и учебной юридической литературе вопросу о принципах государственной службы уделено немалое внимание. По мнению, например, Д. Н. Бахраха, к числу основных принципов государственной службы относятся демократизм, профессионализм, социально-правовая защита служащих(4).
Названное можно считать и основными принципами государственной таможенной службы, добавив к этому перечню также принцип ответственности и подотчетности служащих. Принцип демократизма, являющийся конституционным принципом, проявляется, в частности, в сменяемости таможенных служащих. Сменяемость кадров в таможенных органах и учреждениях обеспечивается в процессе их естественного обновления, в частности, связанного с уходом работников по достижении соответствующего возраста на пенсию, а также по состоянию здоровья, с назначением на другую должность, в случаях перехода в другие ведомства, а также в случаях освобождения от должности и понижения в ней. Правовые процедуры и гарантии сменяемости работников таможенных органов и учреждений предусмотрены в нормативных актах ГТК РУз, в том числе в нормативных актах по вопросам приема и прекращения службы в таможенных органах, издаваемых ГТК Республики Узбекистан.
Ответственность и подотчетность лиц, находящихся на службе в таможенных органах и учреждениях, является важным принципом таможенной службы(5). Реализация его имеет свои особенности, обусловленные спецификой статуса таможенных органов и их должностных лиц, характеризующегося, в частности, четко выраженной вертикальной подчиненностью звеньев системы этих органов и отсутствием юридически закрепленной подчиненности по горизонтали – органам государственной власти на местах Республики Узбекистан(6), местного самоуправления и местной администрации.
Что касается ответственности рассматриваемой категории служащих, то к ним прямо относятся общедемократические требования и установки. Законодательством, в том числе Таможенным Кодексом, установлены различные виды ответственности (дисциплинарная, административная, уголовная, материальная) должностных лиц таможенных органов.
Принцип профессионализма, компетентности является ведущим началом при организации и функционировании государственной таможенной службы. Это не только общедемократическое условие формирования и деятельности корпуса таможенных служащих, но и четко юридически зафиксированное требование, без выполнения которого невозможно получение права на ведение операций и действий в таможенной сфере.
Остановимся вначале на самом понимании и содержании принципа профессионализма применительно к таможенной службе и к таможенным служащим. Учитывая сложный, многоаспектный характер таможенного дела, важно подчеркнуть обязательность как общей, так и специальной подготовки служащих, необходимой для осуществления таможенного дела. В первую очередь это касается сотрудников собственно таможенных органов, а также учреждений, наиболее близко к ним примыкающих (например, таможенные лаборатории, региональные и иные службы), без помощи которых деятельность таможенных органов не может быть эффективной.
Служащие таможенных органов должны обладать знаниями и практическими навыками в области внешнеэкономической деятельности, знать детали и тонкости технологии таможенного дела. Они должны также ориентироваться в соответствующем правовом материале.

Продолжение в архиве